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全國建成污水處理廠3622座
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部通報,截至2014年3月底,全國設市城市、縣累計建成污水處理廠3622座,設計污水處理能力約1.53億立方米/日,較2013年年底新增約430萬立方米/日。
隨著建設數(shù)量的增加,建設規(guī)模的擴大,以及處理能力的不斷增強,污水處理廠在改善城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量中發(fā)揮了重要作用。但同時,處理設施運行率低、出水水質(zhì)不達標等現(xiàn)象也不同程度存在,影響了污水處理廠社會效益的發(fā)揮。
那么,目前我國污水處理廠主要運營模式有哪些利弊?國外有何經(jīng)驗可供借鑒?本期應知進行解讀。
答疑解惑
污水處理廠緣何成排污大戶?
前端污水不能全收集、末端污染物不能全處理,是目前困擾污水處理的兩大難題,致使污水處理廠本身成了大的排污主體。造成這種狀況的主要原因:
污水排放標準太低。按照相關規(guī)定,污水排放標準有兩個,分別是一級A和一級B,但即便達到一級A的標準,其水質(zhì)和地表水Ⅳ類標準也相距甚遠。北京市在全國率先將污水處理標準提升至地表水Ⅳ類,但也僅是化學需氧量、氨氮等指標達到這一標準。
進水成分復雜。污水處理廠進水水質(zhì)受所在地產(chǎn)業(yè)結構的影響較大,各地主導產(chǎn)業(yè)不盡相同,但基本都有產(chǎn)業(yè)結構復雜、門類多、行業(yè)面廣、企業(yè)生產(chǎn)過程粗放等特點,導致排水成分復雜、水質(zhì)污染嚴重。這也造成了污水處理廠運行管理難度大,處理系統(tǒng)和處理效果穩(wěn)定性差。
污水處理廠運轉(zhuǎn)效率低。一方面是建設資金有限,排污管網(wǎng)不暢,污水處理廠“吃不飽”;另一方面,由于運行成本太高,還有不少污水處理廠“轉(zhuǎn)不動”。因此,一些城市的污水處理廠都是“半開半關”的狀態(tài)。
污水處理費用嚴重不足。很多地方污水處理運行費用很難做到及時、足額到位,特別是有些地方政府配套資金不落實,導致污水處理廠難以做到穩(wěn)定運行。
管理體制不合理。目前近80%左右污水處理及配套系統(tǒng)采用事業(yè)單位或準事業(yè)單位的運營方式,大多是政府收費,給污水處理廠按事業(yè)單位撥款,致使投資匱乏、效率低下。其根本原因在于投資建設管理體制不合理,沒有人為這些污水處理廠的投資真正負責。
分析解讀
市場化運營主要模式的優(yōu)劣
BOT(Build-Operate-Transfer)模式
BOT:即建設-運營-轉(zhuǎn)讓模式,是指政府將污水處理廠的建設、經(jīng)營和維修責任以契約方式交給投資者,投資者建成項目后,在協(xié)議期內(nèi)擁有經(jīng)營權、收益權,以回收投資和獲得合理利潤,特許權期滿后則將項目無償交還給當?shù)卣?/span>
■優(yōu)點:BOT模式下的污水處理廠由專營公司出資建造并運營,因此可大大降低政府財政投入壓力;同時,在BOT合同的約束下,專營公司承擔了建造和運營的幾乎全部風險,其報酬則以BOT合同規(guī)定的方式按期支付,這樣的利益制約機制能夠保證污水處理廠的節(jié)約建造和順暢運行。
■缺點:對于政府來說,特許期內(nèi)無法獲得收益,也無法考慮污水處理廠的社會公益性;對投資者來說,需要投入大量資金建設項目,增加了其成本負擔;對消費者來說,政府將大量的風險轉(zhuǎn)移到了投資者身上,投資者在運營期間必將風險轉(zhuǎn)化到消費者身上,從而會加重消費者的負擔。
TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式
TOT:即政府部門或有關國有企業(yè)將建好的污水處理廠,移交給投資者進行一定期限的運營管理,投資者支付給政府部門一定的資金。投資者利用獲取的經(jīng)營權,在運營期限內(nèi)獲得合理回報。在合約期滿后,再將污水處理廠交回給政府。
■優(yōu)點:TOT模式也是政府和企業(yè)共同向公益性項目投資的多元化投資模式,可有效緩解城市建設資金緊張的壓力。投資者風險低,由于與項目建設沒有直接關系,避免了前期投資大、周期長、投資風險高等缺點;只涉及經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓,不轉(zhuǎn)讓所有權,避免了產(chǎn)權、股權爭奪等問題;另外,專業(yè)公司運作可提高運營管理水平、經(jīng)濟效益等。
■缺點:項目建設風險完全由建設方承擔,并且由于項目所有權不是投資者的,投資者為滿足經(jīng)濟利潤最大化,在經(jīng)營的末期可能會出現(xiàn)經(jīng)營短期化傾向,即不考慮項目的后期運營情況,擅自停止和減少針對項目的技術維護、保養(yǎng)和改造等工作。
BT(Build-Transfer)模式
BT:即污水處理廠由地方政府立項,建設資金全部由投資人墊款建設,建成后交由政府相關部門運營,投資人不占股份,不參與運營收益。建設資金則由地方政府在一定期限內(nèi)分期償還。
■優(yōu)點:BT模式同樣解決了政府在項目建設中的資金壓力,減輕了財政負擔。 污水處理廠建成后交由政府運營,納入市政整體水循環(huán)體系,規(guī)劃、運營、管理、維護主體(當?shù)卣┙y(tǒng)一,收費合理,管理規(guī)范,將更好地保證處理廠正常運行。污水處理廠作為市政公用設施,其根本作用是保障城市功能,保護當?shù)丨h(huán)境,政府會以此作為污水處理廠的經(jīng)營核心(而不是以贏利為核心),協(xié)調(diào)各部門、各企業(yè)與污水處理廠的關系,避免了可能出現(xiàn)的糾紛。
■缺點:目前,國際上還未形成適合于BT模式的通用合同文本,以及一整套解決索賠、爭端的慣例;在BT項目中,投資者出于利益考慮,在建設標準、內(nèi)容、施工進度等方面容易出現(xiàn)問題,建設質(zhì)量得不到應有保障。